jueves, 14 de diciembre de 2017

El problema de la gobernanza de Internet


Escribí este ensayo en mayo de 2015, como parte de los trabajos de la asignatura 'Organizaciones y políticas públicas para el desarrollo', de la Maestría en Gerencia y Práctica del Desarrollo, de la Universidad de los Andes (Bogotá DC). 

Hoy, 14 de diciembre de 2017, ante la decisión tomada por el gobierno de los Estados Unidos de terminar con la 'neutralidad de la red', algunas de sus conclusiones cobran especial importancia. 

El problema de la gobernanza de Internet
1. Introducción
El Internet Governance Forum (IGF), máximo espacio de diálogo entre partes involucradas en la gobernanza de la Red global[1], promovido por la Organización de las Naciones Unidas, señala que "(...) hoy Internet es el factor más dinámico en el desarrollo global, social, cultural y político" (ONU, 2013)[2]. De modo que hablar de la Gobernanza de Internet es abordar uno de los temas de mayor interés, y conflicto, en la política global actual.
No es casual. Nos encontramos en un nuevo contexto. El que Castells ha denominado 'La era de la Información', es decir "la transformación histórica multidimensional definida por la transformación del sistema productivo, del sistema organizativo, del sistema cultural y del sistema institucional sobre la base de una revolución tecnológica que no es la causa pero sí el soporte indispensable" (Castells, 2003).[3]
¿Cómo podría abordarse el análisis de la Gobernanza de Internet? Un avance es entender la Gobernanza (sin apellido) como "los procesos de acción colectiva que organizan la acción entre los actores, la dinámica de los procesos y las reglas de juego con las cuales una sociedad toma sus decisiones y determina su conducta". Citado por (Launay-Gama & Bolívar, 2010).[4]
Esta definición contiene casi todos los elementos que resultan útiles para este trabajo, con una pequeña excepción. Se enmarca en el escenario político tradicional, el Estado - nación, por lo cual su actor principal es una sociedad.
Pero ¿qué pasa cuando esa 'sociedad' corresponde al 39 por ciento de la población mundial?[5]. Ya no se trata de un Estado y una sociedad específicos. Entramos en un digno debate de la Era de la Información / Globalización, un escenario histórico en el cual la capacidad de gestión de los Estados-nación se ve desbordada, si bien "no los invalida totalmente, pero los obliga a orientar su política en torno a la adaptación de los sistemas instrumentales de sus países hacia la navegación en los flujos globales" (Castells, 2003).
En este contexto, la idea de gobernanza se replantea, ya que más que un concepto acabado y operativo -pues existen diversas y contradictorias formas de definirla- es la expresión de un problema, de una tensión entre dos épocas con reglas distintas (Filibi López, 2010). Así que la Gobernanza de Internet es un reto tanto teórico-conceptual como práctico, al representar una ruptura del marco político tradicional para hacerse global y, potencialmente, más plural en actores e intereses.
Ante este problema, el propósito de este ensayo es identificar a los principales actores en conflicto frente a la Gobernanza de Internet y contrastar sus posiciones sobre los escenarios globales de toma de decisiones, partiendo de la pregunta ¿Cómo afecta el desarrollo y el futuro de Internet la dificultad para establecer el modelo de gobernanza más apropiado para su naturaleza global y cambiante?

2. Internet: hija de la ciencia y la seguridad nacional
Si ahora se debate con ardor por la neutralidad de la red o los derechos de los usuarios, es producto de la enorme transformación que la Red global ha sufrido desde sus inicios, pues su origen fue producto de otros intereses.
Podríamos preguntarle a Vinton G. Cerf y Robert E. Kahn, los padres de Internet, tal y como lo conocemos hoy en día; responsables de consolidar en los años ochenta un protocolo único global, que permitió amplificar exponencialmente una iniciativa de interconexión y transmisión de datos  (Leiner, y otros, 2012).
Cerf y Kahn recogieron el trabajo que, desde los años sesenta del siglo XX, llevaron a cabo científicos de universidades como MIT y UCLA, y que dio como primer resultado Arpanet, una red bajo el auspicio del Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Entre otros pilares de su concepción, los pioneros concibieron la Red como:
1. Una arquitectura abierta. Es decir que, "en general, no existen restricciones sobre el tipo de redes que se pueden incluir o sobre su alcance geográfico (...)". Este punto es clave dentro de las discusiones actuales sobre la Gobernanza de Internet.
2. Sin control global a nivel operativo
3. Con un "sentido de comunidad". Cabe añadir, en ese momento, de comunidad académica y científica.
Un cuarto aspecto relevante es que muy pronto, a comienzos de los años ochenta, se descubrió su potencial comercial. En principio, de venta de equipos de computación y redes y programas. Más adelante, llegó el e-commerce...

3. La Gobernanza de Internet
¿Qué entendemos por Gobernanza de Internet? De la multitud de definiciones que se encuentran a lo largo y ancho de Internet, este análisis se apoya en la emitida por el IGF[6]:
"La gobernanza de Internet es el desarrollo y la aplicación por los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, en las funciones que les competen respectivamente, de principios, normas, reglas, procedimientos de adopción de decisiones y programas comunes que configuran la evolución y utilización de Internet". Grupo de Trabajo de la Gobernanza de Internet (WGIG, por sus siglas en inglés, citado por (Pérez & Olmos, 2009)).
Esta definición tiene en cuenta dos aspectos importantes: 1) la interdependencia en la toma de decisiones de los diferentes actores, y 2) la relación horizontal entre estos. Pero antes de entrar a detallar a las partes interesadas y sus posiciones en el debate, volvamos sobre la globalización.
La posibilidad de un mundo totalmente conectado plantea, en teoría, ventajas para todos. Sin embargo, como tantos otros recursos, Internet también tiene fallas en su distribución. El 90 por ciento de los 1.100 millones de hogares de todo el mundo que carecen de acceso a Internet está situado en países en desarrollo (UIT, 2013).[7]
Respondiendo a las preocupaciones de sobre el acceso a Internet, sus desarrollos y contenidos en la construcción de desarrollo, varios de los encuentros anuales del IGF se han dedicado a la relación entre Internet, su gobernanza y el desarrollo sostenible, subrayando que,
The overall relationship between Internet governance and sustainable development was raised as an issue of concern... the concept of social development was sometimes mis-understood to mean that this development emphasized environmental protection and viability. Sustainable in this context actually means that development progress should ensure that those generations to come enjoy the same benefits and prosperity that current generations are receiving from development activities. Therefore, when using ICTs in development we must keep our future generations at the forefront of our minds. (ONU, 2013)

Y las preocupaciones van mucho más allá, porque se vuelve a poner en evidencia que el Estado ya no es el espacio en el que se definen  estos temas. Es solo otro actor. Flujos de todo tipo -capitales, tecnologías, información, migraciones, entre otros- penetran y atraviesan las fronteras territoriales estatales.
Más grave aún, problemas como el terrorismo (el de siempre y el cibernético), el crimen organizado y personas y organizaciones que vulneran los derechos de los niños, por mencionar solo algunos casos, también hacen parte de dichos flujos, especialmente a través de Internet, como lo muestran, por ejemplo, los casos de jóvenes que se alistan en el llamado 'Estado Islámico' luego de ser captados por redes sociales[8] o los sitios web creados para promover la bulimia y la anorexia[9].

4. Las posiciones de los actores relevantes
En los escenarios de discusión de la Gobernanza de Internet se ha impuesto un modelo 'multistakeholder', en el que primer actor fue la comunidad académica y científica, a la que paulatinamente se unieron los gobiernos, las empresas privadas, y la sociedad civil. A este grupo hay que sumar los organismos internacionales que conducen la discusión y la toma de decisiones.
Para algunos de los miembros más representativos de la comunidad académica y científica, "la pregunta más acuciante del futuro de Internet no es cómo la tecnología cambiará, sino cómo se gestionará el proceso de cambio y evolución [...] Si Internet tropieza no será porque nos falta tecnología, visión o motivación. Será porque no podemos determinar una dirección y caminar juntos hacia el futuro. (Leiner, y otros, 2012).
Vinton Cerf (ahora también 'evangelista' de Google), al hacer el balance del IGF de Estambul, comentaba que "el riesgo que enfrentamos es que los gobiernos reclaman más injerencia y una condición de primus interpares, las empresas quieren hacerse oír con más fuerza indicando que de ellas dependen las inversiones futuras, y algunos actores de la sociedad civil exigen hacerse escuchar y rechazan en definitiva el diálogo multistakeholder" (Gonzalo, 2014).
Pero no hay que preocuparse, pues para las empresas privadas no hay anti 'multisteakeholderismo' que valga. No mientras el sector de Internet pueda prever ganancias de 613 mil millones de dólares en un solo año, según un estudio patrocinado por la firma de tecnología Cisco (Cisco, 2013).
Luchando por no salir del juego, los Estados han mantenido espacios de autogestión como, por ejemplo, en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (Ginebra, 2003 y Túnez, 2005) en la que se "se reconoció la necesidad de que cada nación debía diseñar sus propias políticas públicas, atendiendo a criterios de identidad nacional y territorial en lo que se refiere a cultura, idioma y respeto a las libertades de cada individuo, siempre en sintonía con los convenios y acuerdos internacionales" (Pérez & Olmos, 2009). Es allí en donde aparecen iniciativas gubernamentales como el Marco Civil de Internet, aprobado en Brasil[10], o la llamada 'Ley Lleras' en Colombia[11], Dos visiones opuestas sobre el papel de los gobiernos y los derechos y libertades de los actores activos en el mundo digital.[12]
Por otro lado, debido a su enorme heterogeneidad, la sociedad civil es la que presenta discursos más radicales. Mientras que es el actor que crece más en su participación en el IGF (ONU, 2013), también ha creado espacios paralelos. Específicamente, el Internet Ungovernance Forum (IUF), que tuvo lugar al mismo tiempo que el IGF 2014 en Estambul (Turquía).
Precisamente el lugar en el que se llevó a cabo la conferencia fue uno de los motivos de protesta, pues el gobierno turco ha venido bloqueando el acceso de sus ciudadanos a Youtube, Facebook y Twitter, como medida para contener las protestas sociales y su difusión a nivel mundial.
En un aparte de su declaración oficial, los organizadores del IUF identifican como problemas vitales de Internet: la censura y la libertad de expresión, la vigilancia y la privacidad, la excesiva comercialización y los súper monopolios, las aproximaciones proteccionistas, prohibicionistas y conservadoras de  gobernanza, con los terribles ejemplos de países como Turquía. Y hacen un llamado a ver los problemas de Internet más allá de los aspectos tecnológicos, para llamar la atención sobre la importancia de la Red como infraestructura fundamental para las sociedades, ciudades, educación salud, trabajo, medios y comunicaciones, cultura y las actividades de la vida diaria (Alternative Informatics Association, 2014)[13].
Ante tan variados intereses han surgido organizaciones que buscan establecer diálogos, conseguir acuerdos y hacerles seguimiento o, directamente, gobernar sobre algunos de los aspectos de la Gobernanza de Internet. Entre estos podemos contar a:
- El Foro de la Gobernanza de Internet (IGF, por sus siglas en inglés) se construye sobre el esquema de la cooperación (multistakeholder). Este foro surge como un resultado directo de la Cumbre celebrada por los grupos interesados (gobiernos, sector privado, sociedad civil y comunidades científica y técnica) para estimular el debate y la discusión, intercambiar información y compartir buenas prácticas. Los participantes en el IGF contribuyen como iguales en un diálogo sobre cuestiones de políticas públicas relacionadas con Internet y su gobernanza. Aunque IGF no tiene la autoridad para la toma de decisiones, puede informar e inspirar a los que sí están en posición de tomarlas (Pérez & Olmos, 2009).[14]
Varios autores señalan cuestionan la utilidad del IGF. Hay que decir que, al revisar someramente los informes finales de las dos últimas conferencias se entiende esta crítica, pues son documentos que no llegan a ninguna conclusión ni recomendación, y se limitan a presentar transcripciones editadas de los distintos espacios internos de la reunión.[15]
- La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha transmitido un interés continuado por hacerse con un rol de mayor alcance en la futura dirección del IGF.
- ICANN, la organización de mayor peso actualmente en la gestión de los recursos críticos de Internet, ha venido actuando en virtud de un acuerdo con el Departamento de Comercio estadounidense. También se adhiere al modelo 'multistakeholder'.

5. Conclusión
Internet es un elemento fundamental en la Era de la Información y en la construcción del desarrollo sostenible, pero también es un territorio 'de todos y de nadie' así que, más allá de la frase común, ¿qué implican todos estos elementos a la hora de definir la Gobernanza de Internet?. Podemos decir que, ante una crisis de gobernanza, ¿la red global está en riesgo de caer en la 'Tragedia de los Comunes' si no se utiliza racionalmente por parte de todos los actores involucrados?.
La necesidad de regular algunos de los aspectos y procedimientos que permiten el funcionamiento de Internet no se puede usar para limitarlo ante los intereses de los gobiernos nacionales, las empresas privadas o la multifacética sociedad civil. Tampoco para clamar por el establecimiento de un "gobierno global" que controle todo, ni siquiera frente a planteamientos según los cuales el Estado-nación ya no es capaz de resolver las necesidades de sus ciudadanos, y ante la mundialización de la economía, la cultura y la política, y la desregulación de todos los espacios sociales (Rojo Salgado, 2010).
En un punto medio, los espacios de dialogo son necesarios e importantes, pero si no toman decisiones son, sencillamente, inoperantes. De modo que deberían ser fortalecidos en su capacidad de decisión, ejecución y monitoreo. Para que esto sea viable, es fundamental que las partes interesadas también se fortalezcan, muestren transparencia y mantengan el debate abierto a todos los demás actores, reconfigurando 'la comunidad' en un sentido más amplio e incluyente.
De esta forma, la evolución permanente de Internet no se verá frustrada por pugnas y divisiones, y los conflictos serán empleados como oportunidades de mejora y nuevos avances, en su calidad de recurso de importancia estratégica.


Bibliografía
-Alternative Informatics Association. (2014). Internet Ungovernance Forum. Recuperado el Abril de 2015, de https://iuf.alternatifbilisim.org/
-Castells, M. (2012). Comunicación y Poder. (M. Hernández, Trad.) México: Siglo XXI Editores.
-Castells, M. (2003). Panorama de la Era de la Información en América Latina: ¿Es sostenible la globalización? En F. Calderón, ¿Es sostenible la globalización en América Latina? Debates con Manuel Castells (págs. 19-41). Bolivia: PNUD-FCE.
-Castells, M. (2010). The Information Age (2nd ed., Vol. I The rise of the network society ). UK: Blackwell Publishing Ltd.
-Cisco. (2013). Global Newsroom Cisco. Recuperado el Abril de 2015, de globalnewsroom.cisco.com/es/la/press-releases/se-espera-que-internet-de-todo-genere-ganancias-po-nasdaq-csco-1028296
-Filibi López, I. (2010). Democracia postsoberana: gobernanza o el retorno de lo político. En Varios, Gobenanza global y democracia (págs. 107-128). Mexicali : Universidad Autónoma de Baja California.
-Gonzalo, M. (11 de Septiembre de 2014). Diario Turing. Recuperado el Marzo de 2015, de Qué se dijo en el IGF 2014 sobre la neutralidad de la red: http://www.eldiario.es/turing/dijo-IGF-neutralidad-red_0_302020480.html
-Launay-Gama, C., & Bolívar, I. J. (2010). La gobernanza como vínculo entre gobernados y gobernantes. En Varios, Gobernanza y conflicto en Colombia (págs. 13-21). Bogotá DC: Cinep - IRG.
-Leiner, B. M., Cerf, V. G., Clark, D. D., Kahn, R. E., Kleinrock, L., Lynch, D. C., y otros. (2012). Internet Society. Recuperado el 23 de Marzo de 2015, de Breve historia de Internet: http://www.internetsociety.org/es/breve-historia-de-internet#Origins
-Mankiw, N. G. (2013). Principios de Economía. México: Cengage Learning.
-Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. (s.f.). Min TIC. Recuperado el 01 de 05 de 2015, de http://www.mintic.gov.co/portal/604/w3-propertyvalue-540.html
-ONU. (2013). The Seventh Meeting of the Internet Governance. IGF 2012 – ‘Internet Governance for Sustainable Human, Economic and Social Development’. Baku, Azerbaijan: Organización de las Naciones Unidas.
-Pérez, J., & Olmos, A. (2009). Introducción. Gobernanza de Internet. Telos.
-Rojo Salgado, A. (2010). Globalización y crisis de la política: la necesidad de instaurar el espacio público. En Varios, Gobernanza global y democracia (págs. 129-146). Mexicali: Uniiversidad Autónoma de Baja California.
-UIT. (2013). itunews.itu.int. Recuperado el 30 de Marzo de 2015, de https://itunews.itu.int/es/3781-Lo-mas-destacado-de-El-mundo-en-2013-datos-y-cifras-relativos-a-las-TIC.note.aspx