Escribí este ensayo en mayo de 2015, como parte de los trabajos de la asignatura 'Organizaciones y políticas públicas para el desarrollo', de la Maestría en Gerencia y Práctica del Desarrollo, de la Universidad de los Andes (Bogotá DC).
Hoy, 14 de diciembre de 2017, ante la decisión tomada por el gobierno de los Estados Unidos de terminar con la 'neutralidad de la red', algunas de sus conclusiones cobran especial importancia.
El problema de la gobernanza de Internet
El problema de la gobernanza de Internet
1.
Introducción
El Internet Governance
Forum (IGF), máximo espacio de diálogo entre partes involucradas en la
gobernanza de la Red global[1],
promovido por la Organización de las Naciones Unidas, señala que "(...)
hoy Internet es el factor más dinámico en el desarrollo global, social,
cultural y político" (ONU, 2013) [2].
De modo que hablar de la Gobernanza de Internet es abordar uno de los temas de
mayor interés, y conflicto, en la política global actual.
No es casual. Nos
encontramos en un nuevo contexto. El que Castells ha denominado 'La era de la
Información', es decir "la transformación histórica multidimensional
definida por la transformación del sistema productivo, del sistema
organizativo, del sistema cultural y del sistema institucional sobre la base de
una revolución tecnológica que no es la causa pero sí el soporte
indispensable" (Castells, 2003).[3]
¿Cómo podría abordarse el análisis
de la Gobernanza de Internet? Un avance es entender la Gobernanza (sin
apellido) como "los procesos de acción colectiva que organizan la acción
entre los actores, la dinámica de los procesos y las reglas de juego con las
cuales una sociedad toma sus
decisiones y determina su conducta". Citado por (Launay-Gama & Bolívar, 2010) .[4]
Esta definición contiene casi todos
los elementos que resultan útiles para este trabajo, con una pequeña excepción.
Se enmarca en el escenario político tradicional, el Estado - nación, por lo
cual su actor principal es una sociedad.
Pero ¿qué pasa cuando esa 'sociedad'
corresponde al 39 por ciento de la población mundial?[5].
Ya no se trata de un Estado y una sociedad específicos. Entramos en un digno
debate de la Era de la Información / Globalización, un escenario histórico en
el cual la capacidad de gestión de los Estados-nación se ve desbordada, si bien
"no los invalida totalmente, pero los obliga a orientar su política en
torno a la adaptación de los sistemas instrumentales de sus países hacia la
navegación en los flujos globales" (Castells,
2003).
En este contexto, la idea de
gobernanza se replantea, ya que más que un concepto acabado y operativo -pues
existen diversas y contradictorias formas de definirla- es la expresión de un
problema, de una tensión entre dos épocas con reglas distintas (Filibi López, 2010) . Así que la
Gobernanza de Internet es un reto tanto teórico-conceptual como práctico, al
representar una ruptura del marco político tradicional para hacerse global y,
potencialmente, más plural en actores e intereses.
Ante este problema, el propósito de
este ensayo es identificar a los principales actores en conflicto frente a la
Gobernanza de Internet y contrastar sus posiciones sobre los escenarios
globales de toma de decisiones, partiendo de la pregunta ¿Cómo afecta el
desarrollo y el futuro de Internet la dificultad para establecer el modelo de
gobernanza más apropiado para su naturaleza global y cambiante?
2.
Internet: hija de la ciencia y la seguridad nacional
Si ahora se debate con ardor por la
neutralidad de la red o los derechos de los usuarios, es producto de la enorme
transformación que la Red global ha sufrido desde sus inicios, pues su origen
fue producto de otros intereses.
Podríamos preguntarle a Vinton G.
Cerf y Robert E. Kahn, los padres de Internet, tal y como lo conocemos hoy en
día; responsables de consolidar en los años ochenta un protocolo único global,
que permitió amplificar exponencialmente una iniciativa de interconexión y
transmisión de datos (Leiner, y otros, 2012) .
Cerf y Kahn recogieron el trabajo
que, desde los años sesenta del siglo XX, llevaron a cabo científicos de
universidades como MIT y UCLA, y que dio como primer resultado Arpanet, una red
bajo el auspicio del Departamento de Defensa de los Estados Unidos. Entre otros
pilares de su concepción, los pioneros concibieron la Red como:
1. Una arquitectura abierta. Es
decir que, "en general, no existen restricciones sobre el tipo de redes
que se pueden incluir o sobre su alcance geográfico (...)". Este punto es
clave dentro de las discusiones actuales sobre la Gobernanza de Internet.
2. Sin control global a nivel
operativo
3. Con un "sentido de
comunidad". Cabe añadir, en ese momento, de comunidad académica y
científica.
Un cuarto aspecto relevante es que
muy pronto, a comienzos de los años ochenta, se descubrió su potencial
comercial. En principio, de venta de equipos de computación y redes y
programas. Más adelante, llegó el e-commerce...
3.
La Gobernanza de Internet
¿Qué entendemos por Gobernanza de
Internet? De la multitud de definiciones que se encuentran a lo largo y ancho
de Internet, este análisis se apoya en la emitida por el IGF[6]:
"La gobernanza de Internet es el
desarrollo y la aplicación por los gobiernos, el sector privado y la sociedad
civil, en las funciones que les competen respectivamente, de principios,
normas, reglas, procedimientos de adopción de decisiones y programas comunes
que configuran la evolución y utilización de Internet". Grupo de Trabajo
de la Gobernanza de Internet (WGIG, por sus siglas en inglés, citado por (Pérez & Olmos, 2009) ).
Esta definición tiene en cuenta dos
aspectos importantes: 1) la interdependencia en la toma de decisiones de los
diferentes actores, y 2) la relación horizontal entre estos. Pero antes de
entrar a detallar a las partes interesadas y sus posiciones en el debate,
volvamos sobre la globalización.
La posibilidad de un mundo totalmente
conectado plantea, en teoría, ventajas para todos. Sin embargo, como tantos
otros recursos, Internet también tiene fallas en su distribución. El 90 por
ciento de los 1.100 millones de hogares de todo el mundo que carecen de acceso
a Internet está situado en países en desarrollo (UIT, 2013) .[7]
Respondiendo a las preocupaciones de
sobre el acceso a Internet, sus desarrollos y contenidos en la construcción de
desarrollo, varios de los encuentros anuales del IGF se han dedicado a la
relación entre Internet, su gobernanza y el desarrollo sostenible, subrayando
que,
The overall relationship
between Internet governance and sustainable development was raised as an issue
of concern... the concept of social development was sometimes mis-understood to
mean that this development emphasized environmental protection and viability.
Sustainable in this context actually means that development progress should
ensure that those generations to come enjoy the same benefits and prosperity
that current generations are receiving from development activities. Therefore,
when using ICTs in development we must keep our future generations at the
forefront of our minds. (ONU, 2013)
Y las preocupaciones van mucho más
allá, porque se vuelve a poner en evidencia que el Estado ya no es el espacio
en el que se definen estos temas. Es
solo otro actor. Flujos de todo tipo -capitales, tecnologías, información,
migraciones, entre otros- penetran y atraviesan las fronteras territoriales
estatales.
Más grave aún, problemas como el
terrorismo (el de siempre y el cibernético), el crimen organizado y personas y
organizaciones que vulneran los derechos de los niños, por mencionar solo
algunos casos, también hacen parte de dichos flujos, especialmente a través de
Internet, como lo muestran, por ejemplo, los casos de jóvenes que se alistan en
el llamado 'Estado Islámico' luego de ser captados por redes sociales[8]
o los sitios web creados para promover la bulimia y la anorexia[9].
4.
Las posiciones de los actores relevantes
En los escenarios de discusión de la
Gobernanza de Internet se ha impuesto un modelo 'multistakeholder', en el que primer actor fue la comunidad
académica y científica, a la que paulatinamente se unieron los gobiernos, las
empresas privadas, y la sociedad civil. A este grupo hay que sumar los
organismos internacionales que conducen la discusión y la toma de decisiones.
Para algunos de los miembros más
representativos de la comunidad académica y científica, "la pregunta más
acuciante del futuro de Internet no es cómo la tecnología cambiará, sino cómo
se gestionará el proceso de cambio y evolución [...] Si Internet tropieza no
será porque nos falta tecnología, visión o motivación. Será porque no podemos
determinar una dirección y caminar juntos hacia el futuro. (Leiner, y otros, 2012) .
Vinton Cerf (ahora también 'evangelista'
de Google), al hacer el balance del IGF de Estambul, comentaba que "el
riesgo que enfrentamos es que los gobiernos reclaman más injerencia y una
condición de primus interpares, las
empresas quieren hacerse oír con más fuerza indicando que de ellas dependen las
inversiones futuras, y algunos actores de la sociedad civil exigen hacerse
escuchar y rechazan en definitiva el diálogo multistakeholder" (Gonzalo, 2014) .
Pero no
hay que preocuparse, pues para las empresas privadas no hay anti
'multisteakeholderismo' que valga. No mientras el sector de Internet pueda
prever ganancias de 613 mil millones de dólares en un solo año, según un
estudio patrocinado por la firma de tecnología Cisco (Cisco, 2013) .
Luchando por no salir del juego, los
Estados han mantenido espacios de autogestión como, por ejemplo, en la Cumbre
Mundial de la Sociedad de la Información (Ginebra, 2003 y Túnez, 2005) en la
que se "se reconoció la necesidad de que cada nación debía
diseñar sus propias políticas públicas, atendiendo a criterios de identidad nacional
y territorial en lo que se refiere a cultura, idioma y respeto a las libertades
de cada individuo, siempre en sintonía con los convenios y acuerdos
internacionales" (Pérez & Olmos, 2009) . Es allí en donde
aparecen iniciativas gubernamentales como el Marco Civil de Internet, aprobado
en Brasil[10],
o la llamada 'Ley Lleras' en Colombia[11],
Dos visiones opuestas sobre el papel de los gobiernos y los derechos y libertades
de los actores activos en el mundo digital.[12]
Por otro lado, debido a su enorme
heterogeneidad, la sociedad civil es la que presenta discursos más radicales.
Mientras que es el actor que crece más en su participación en el IGF (ONU, 2013) , también ha creado
espacios paralelos. Específicamente, el Internet Ungovernance Forum (IUF), que
tuvo lugar al mismo tiempo que el IGF 2014 en Estambul (Turquía).
Precisamente el lugar en el que se
llevó a cabo la conferencia fue uno de los motivos de protesta, pues el
gobierno turco ha venido bloqueando el acceso de sus ciudadanos a Youtube,
Facebook y Twitter, como medida para contener las protestas sociales y su
difusión a nivel mundial.
En un aparte de su declaración
oficial, los organizadores del IUF identifican como problemas vitales de
Internet: la censura y la libertad de expresión, la vigilancia y la privacidad,
la excesiva comercialización y los súper monopolios, las aproximaciones
proteccionistas, prohibicionistas y conservadoras de gobernanza, con los terribles ejemplos de
países como Turquía. Y hacen un llamado a ver los problemas de Internet más
allá de los aspectos tecnológicos, para llamar la atención sobre la importancia
de la Red como infraestructura fundamental para las sociedades, ciudades,
educación salud, trabajo, medios y comunicaciones, cultura y las actividades de
la vida diaria (Alternative Informatics Association, 2014) [13].
Ante tan variados intereses han
surgido organizaciones que buscan establecer diálogos, conseguir acuerdos y
hacerles seguimiento o, directamente, gobernar sobre algunos de los aspectos de
la Gobernanza de Internet. Entre estos podemos contar a:
- El Foro de la Gobernanza de
Internet (IGF, por sus siglas en inglés) se construye sobre el esquema de la
cooperación (multistakeholder). Este foro surge como un resultado
directo de la Cumbre celebrada por los grupos interesados (gobiernos, sector
privado, sociedad civil y comunidades científica y técnica) para estimular el
debate y la discusión, intercambiar información y compartir buenas prácticas. Los
participantes en el IGF contribuyen como iguales en un diálogo sobre cuestiones
de políticas públicas relacionadas con Internet y su gobernanza. Aunque IGF no
tiene la autoridad para la toma de decisiones, puede informar e inspirar a los
que sí están en posición de tomarlas (Pérez & Olmos, 2009) .[14]
Varios autores
señalan cuestionan la utilidad del IGF. Hay que decir que, al revisar
someramente los informes finales de las dos últimas conferencias se entiende
esta crítica, pues son documentos que no llegan a ninguna conclusión ni
recomendación, y se limitan a presentar transcripciones editadas de los
distintos espacios internos de la reunión.[15]
- La Unión
Internacional de Telecomunicaciones (UIT) ha transmitido un interés continuado
por hacerse con un rol de mayor alcance en la futura dirección del IGF.
- ICANN, la
organización de mayor peso actualmente en la gestión de los recursos críticos
de Internet, ha venido actuando en virtud de un acuerdo con el Departamento de
Comercio estadounidense. También se adhiere al modelo 'multistakeholder'.
5.
Conclusión
Internet es un
elemento fundamental en la Era de la Información y en la construcción del
desarrollo sostenible, pero también es un territorio 'de todos y de nadie' así
que, más allá de la frase común, ¿qué implican todos estos elementos a la hora
de definir la Gobernanza de Internet?. Podemos decir que, ante una crisis de
gobernanza, ¿la red global está en riesgo de caer en la 'Tragedia de los
Comunes' si no se utiliza racionalmente por
parte de todos los actores involucrados?.
La necesidad de
regular algunos de los aspectos y procedimientos que permiten el funcionamiento
de Internet no se puede usar para limitarlo ante los intereses de los gobiernos
nacionales, las empresas privadas o la multifacética sociedad civil. Tampoco
para clamar por el establecimiento de un "gobierno global" que
controle todo, ni siquiera frente a planteamientos según los cuales el Estado-nación
ya no es capaz de resolver las necesidades de sus ciudadanos, y ante la
mundialización de la economía, la cultura y la política, y la desregulación de
todos los espacios sociales (Rojo Salgado, 2010) .
En un punto medio,
los espacios de dialogo son necesarios e importantes, pero si no toman
decisiones son, sencillamente, inoperantes. De modo que deberían ser
fortalecidos en su capacidad de decisión, ejecución y monitoreo. Para que esto
sea viable, es fundamental que las partes interesadas también se fortalezcan,
muestren transparencia y mantengan el debate abierto a todos los demás actores,
reconfigurando 'la comunidad' en un sentido más amplio e incluyente.
De esta forma, la
evolución permanente de Internet no se verá frustrada por pugnas y divisiones,
y los conflictos serán empleados como oportunidades de mejora y nuevos avances,
en su calidad de recurso de importancia estratégica.
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